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我国行政处罚听证程序的主要规定以及存在问题

分类:行政处罚论文发布于:2015/5/17

  (一)我国行政处罚听证程序的主要规定

  我国《行政处罚法》颁布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的《税务机关查处税务案件办法〈试行〉》第15条规定:“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面,认真听取其申辩,然后写出调查报告。”又如国家技术监督局1990年7月发布的《技术监督行政案件办理程序的规定》第20条至22条规定:“案件调查结束后,承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技术监督行政部门应当实行集体审议制度,设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后,提出案件处理意见。”此外还有一些法律、规章明确规定必须经过合议方能作出行政处罚决定,从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一部分,包含调查者与裁决者相分离的规则。

  我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了《行政处罚法》,《行政处罚法》第42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:

  A、当事人要求听证的,应当在行政机关告知后的3日内提出;

  B、行政机关应当在听证的7日前,通知当事人举行听证的时间、地点;

  C、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行;

  D、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持,当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避;

  E、当事人可以亲自参加听证,也可委托1至2人代理;

  F、举行听证时,调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进申辩和质证;

  G、听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

  当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。

  综上所述,可以看出我国行政处罚听证属于正式的事前听证,其主要规定可以归纳为以下几个方面:

  1、听证的原则。听证会举行要求公开原则和职能分离的原则。

  (1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进行有效的监督,防止行政部门个别人滥用职权,是预防腐败的关键。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

  (2)职能分离原则。职能分离原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职,不得从事与其职责不相容的活动。职能分离原则克服了我国以往执法职能合并,执法角色多重性所引起的一系列弊端,有利于执法公正性。

  2、听证的范围。听证程序适用条件有两点:一是在听证适用范围之内,是实质条件;二是行政相对人提出听证要求,是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求,也体现了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。

  (1)责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚,对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要根据违法情节,责令违法者全部或部分停产停业,限期整顿。

  (2)吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也是一种比较严厉的行政处罚,要求行政机关在处罚决定前必须充分听取受处罚人的意见后,在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。

  (3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权,有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。

  3、举行听证的程序

  (1)听证前的准备:

  ①当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款,要求举行听证的,应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请;

  ②通知。行政机关在举行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人;

  ③指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员;

  ④回避。指定的主持人在举行听证前告知当事人有申请回避的权利;

  ⑤公告。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外,必须公开举行。

  (2)听证举行:

  ①主持人宣布听证会开始,核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员;

  ②由案件调查人员宣读指控书,主持人询问当事人、证人,接受有关证据资料;

  ③当事人对被指控的事实及相关问题进行申辩;

  ④当事人、案件调查人员、代理人就有关事实和法律问题进行辩论;

  ⑤当事人最后陈述。听证主持人宣告辩论会结束后,当事人有最后陈述的权利。

  (3)听证笔录。听证笔录是行政机关进行行政处罚的依据,笔录交当事人审核无误后由当事人签名或盖章。证人证言部分由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的,可请求更正。

  (4)听证后裁决。听证会结束后,行政机关负责人必须依照《行政处罚法》第38条规定作出处罚决定。

  (二)我国行政处罚听证程序存在的问题

  我国行政处罚法是1996年3月颁布的。就《行政处罚法》所规定的听证程序来说,还存在不完善之处,主要表现以下几个方面:

  1、职能分离制度不严谨

  职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员,不能从事与听证和裁决不相容的活动,包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离,如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担任,体现了职能分离。规定的不够严谨,一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能,在机关实际工作表面上,由三个不同的部门和人员分别行使,职能分离了。事实上并没有真正职能分离,因为在行政机关内部,案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验,互相往来,难免在主持中出现互相照顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性,因此,听证主持人独立性是职能分离的具体表现。

  2、听证范围相对狭窄

  我国《行政处罚法》第42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出:

  (1)行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序,而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人身自由的行政处罚仅限制在《治安管理处罚条例》有关规定,而在行政处罚中却没有体现出其严肃性。

  (2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看,行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权,缺乏有效的外在监督制约机制,因此在适用中时容易产生显失公正。

  (3)在上述三种行政处罚案件中,当事人要求听证的,才适用听证程序,当事人不要求听证,则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。

  3、听证期限规定的不健全

  在《行政处罚法》中,有关听证期限规定限于听证前的准备阶段:一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的,当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益,有必要完善我国行政处罚的听证期限。

  4、未建立事后听证

  事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国《行政处罚法》只规定了事前听证,要求当事人在行政机关告知后的3日内提出,没有规定事后听证。在实践中,对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证,否则就会造成不可弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听证,就会给违法犯罪分子以喘息机会,如转移财物、逃跑等,从而造成国家、集体、个人利益的损失,给人民生命健康带来严重威胁。对此类案件,只能适用事后听证的形式。

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