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浅议城中村改造中宅基地征收补偿机制的构建

分类:民法论文发布于:2017/11/14

  城中村改造中最重要的利益是集体土地,市场运作的最大动力也是集体土地,农民在利益的博弈中付出的代价是最大的,丧失了其生存的栖身之地、自主就业的工作岗位、房屋所有权等与土地密切相关的利益。城中村改造中涉及到的土地征收和补偿包括了耕地和非耕地两类,对于耕地法律、法规、规章及政策规定的比较周延,国家为了经济安全,确立了耕地数量红线和质量红线来确保村民享有的耕地权益,因此对耕地征收程序补偿标准有明确的法律依据。而对宅基地等非耕地的征收补偿立法明显滞后和不完善,具有随意性。因此,城中村改造法律应该先行,非耕地的征收和补偿急需规范化、公开化和法治化。

  一、城中村改造中宅基地征收补偿存在的问题。

  ( 一) 城改中对宅基地房屋征收补偿标准确定的困惑。

  从现行的规定来看,非耕地参照耕地的征收按照统一的年产值倍数标准进行补偿,而宅基地的用途与耕地相反,按“产值倍数法”来确定补偿标准极不合理,依此标准进行补偿难以使人信服。宅基地对于城中村居民而言具有资源性与财产性的双重禀赋,具有满足人们基本居住需要、又为他们提供了失去耕地后“种房”自救的手段,化解了他们的生存危机以及融入城市的资本问题,实现了自我救赎,成为村民生活的最后一片乐土。

  改造前,城中村居民的收益主要为出租住房的收益和村集体经济的可分配收益。其中出租住房的收益在居民家庭收入中所占的份额最大,尽管这种收益是以承担建筑物可能随时被拆除( 城中村居民的建筑物大多是没有合法的建房手续) 的风险而存在,但对于城中村居民而言,这种收益具有现实的、最大化的自我控制性。

  此外,目前市场经济条件下,土地使用权已成为重要的财富形态,城市土地价格的确定基本上实行市场化的路径,城中村改造过程中实力雄厚的开发商介入,宅基地征收就不可能是单纯的公共利益征收,更多的是混合利益征收,政府已不可能完全采用行政性的手段单方面确定补偿标准,补偿价格的形成应采用市场交易和行政强制相结合的方式来确定。因此,政府要限定开发商利润和摆脱土地财政思维。补偿款过高虽然可以提高农民的收益,但在补偿价格确定方面应考虑到补偿款金额定的太高的后续影响。一方面,补偿过高开发商的利润空间不变的情况下,抬高房价是其理性的选择。另一方面,城中村土地的巨额地租主要来源于级差地租,例如政府修建龙城大道后对黄陵村实施城中村改造,此增值利益让黄陵村人独享,不仅对城市居民不公平,对改造在先的村集体和村民以及远离城市的其他农村集体经济组织和村民也是不公平的。因此,需要制定一个合理的补偿方案,既能不影响城市化的进程以及农民的利益,又能使得企业赚取合理的利润,实现三方的共赢。

  ( 二) 征收补偿过程中的冲突与协调。

  1. 征收补偿方案制定过程中的冲突与协调。物权法已确定了宅基地使用权的物权权利属性,集体土地所有权的功能和价值几乎全部内化到宅基地使用权中,这决定了宅基地使用权是对集体土地所有权进行全面限制的土地物权。所以,宅基地的使用权对集体土地的支配效力就应当优先于集体土地所有权对该土地的支配效力,集体土地所有权应当在宅基地使用权的全面限制下行使。因此,宅基地及地上建筑物被征收时不应当直接排除宅基地使用权人的适当干预,而只征求集体土地所有权代行主体的同意。

  现实中宅基地集体所有权由于其利益主体的抽象性以及权利主体成员的不确定性,导致集体很难形成自我保护机制,非常容易受到来自于所有权行使者的贪污腐败和上级行政机关滥用土地征收权的侵害,宅基地房屋征收过程中理应让征收主体直接和使用权人谈判并给予其合理的补偿。此外,从程序上应让宅基地使用权人直接或间接参与协商谈判,避免补偿利益被相关利益集团截留、挪用、私分,这样可以化解很多矛盾,也可以大大减少上访等事件的发生。

  2. 征收补偿利益分配过程中的冲突与协调。如何在集体所有权人和宅基地用益物权人之间公平分配补偿利益已成为地方政府对农村宅基地房屋进行征收与拆迁问题的焦点。在实践中由于集体土地所有权人的多元化及虚置现象,集体土地流转的巨大财富流转收益并不能转化为集体成员的权益,而是被村集体的代表即由少数干部和村民控制,宅基地补偿利益也容易为私人所瓜分。2010 年《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》进一步强调征地补偿主要用于被征地农民的原则,并且对宅基地房屋拆迁补偿利益的分配作出了直接规定: 征地中拆迁农民住房应给予合理补偿,拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋,又要考虑被征收的宅基地。但该规定在执行过程中异化成所有补偿利益全归使用权人,不可避免地会带来一定的消极后果。一是对所有权人的利益置之不理容易造成集体的财产流失,削弱集体组织大规模协作生产的

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